财政定位升格 三大改革路径明晰

　　升格

　　财税体制改革牵一发而动全身。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将财政的功能定位上升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度，并明确了预算管理、税收制度、财政体制三方面的改革方向。

　　中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华对上证报记者表示，一些财税改革领域的重大问题，《决定》中都在其他部分予以明确。例如，国企改革部分暗含未来走向“淡马锡模式”，明确国有资本收益上缴比例到2020年提到30%，且要求纳入公共财政，同时划转部分国有资本充实社会保障基金；城镇化部分明确“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，表明呼吁很久但争议很大的地方债或市政债将启动。

　　预算阳光化

　　“财政统一”是现代国家治理的基本要求。但长期以来，我国财政收支管理权限的碎片化现象较为严重。汪德华表示，此次《决定》中提出实施“全面规范”的预算制度，要求清理规范税收优惠政策，各类重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项，清理、整合、规范专项转移支付项目等，“通俗地说，这是要收回并限制‘王爷’和‘诸侯’的财政权力，深刻体现了以‘财政统一’奠定国家治理之基的理念，不过执行难度可想而知。”

　　汪德华认为，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，是要求与国际接轨充分发挥预算的支出管理功能，还可能意味着将要放弃目前财政收入编制预算的做法，而改为编制收入预测，这将有助于缓解现实中收过头税、调节税收收入等扭曲现象。

　　税改公平化

　　税收乃财政之源。《决定》提出：“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。”

　　对此，武汉大学财税系主任、中国财政学会理事卢洪友表示：调整间接税与直接税的税收结构是为了解决税负不公的问题。

　　“在我国的税收收入中，商品服务税占65%。在城乡居民和企业的税费负担较重的情况下，如果不降低商品服务税比重、相应提高直接税比重，既难以解决对弱势群体不利、对强势群体有利的税收负担分摊制度安排，也难以保证政府税收收入与GDP保持大致同步的可持续增长。”卢洪友称。

　　卢洪友认为，解决税收负担归宿不公的制度路径，一是改革增值税。结合营改增，收缩增值税征税范围，降低增值税税率，从而降低增值税在间接税及整个税收收入中的比重，为整个税制结构优化腾出制度空间；二是综合改革环境税费制度，开征环境税。这既有助于建设资源节约和环境友好型社会，又有助于增加税收收入。三是改革财产税制度。

　　备受关注的是，《决定》18条提出：“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”

　　其中，增值税、消费税、资源税的改革和调整，推进环境保护由费改税，被视为财税改革的亮点之一。

　　汪德华认为，推进增值税改革，不仅意味着“营改增”将加快推进，四挡税率将适当简化，还可能包含未来要推进不动产类固定资产投资纳入增值税抵扣链条，彻底实现增值税转型为消费型增值税的改革。

　　关于消费税改革，财政部财政科学研究所所长贾康认为，为处理“营改增”进度较快、而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾，不排除在流转税领域区别对待，开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合。要发挥消费税的调节作用，应调整消费税税目和税率。调整征税范围，将已成为日常生活用品的消费品从税种中剔除，将污染重、耗能大的产品及奢侈消费品，例如私人潜艇、私人飞机纳入征收范围。

　　在汪德华看来，这些改革都有助于提高市场资源和公共资源的配置效率，其具体制度设计，及“加快”到何种程度，都是未来值得高度关注的问题。

　　关于个人所得税，贾康称，个人所得税改革应包括：第一，扩大覆盖面，按“多数有收入者均纳税、低中收入者低税负、高收入者高税负”的原则，用5至10年将个人所得税纳税人数从目前占全国人口的3%提高到30%以上；第二，税负设计应考虑培育中等收入阶层因素；第三，建立综合纳税制度，除资本利得外，将个人各类收入均纳入征税范围，超额累进征收；第四，调整税率，在综合与分类结合的个人所得税制下，可下调最高边际税率，减少税率档次；第五，以家庭为纳税单位，建立差别化费用扣除制度等。

　　重构央地财政关系

　　《决定》首次提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，成为财税改革的焦点。具体包括：适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

　　事实上，中央与地方的财政关系，是近些年备受热议的问题。在习近平总书记的说明中，也重申了财力与事权相匹配的原则。汪德华表示：《决定》中明确了事权划分领域的改革方向。所谓“事权与支出责任相适应”：一是明确中央地方事权并以事权划分为基础界定支出责任，二是针对现实中较严重的“中央请客、地方埋单”现象，要求如中央转移事权到地方，应配套转移支付资金。在财力划分方面，《决定》中明确了当前中央地方五五开的格局不会变，但营改增后具体的划分模式却没有定论。结合税改部分要求调整消费税征收环节的表述，将消费税作为地方主体税种的可能性较大。

　　不过，汪德华也表示，《决定》中提出中央政府适度加强事权和支出责任，财力划分格局维持不变的方向，与舆论中要求赋予地方更多财权和财力的呼声不一致。一些人可能认为《决定》是在进一步加强财政领域的中央集权，只是为推进整体改革的特殊安排，不利于发挥地方政府积极性。但事实上，目前中国中央政府的财力比重，较美国、德国、日本等大国都更低。

　　汪德华说，纵观一些发达国家的历史经验，市场经济的广度与深度越高，越需要中央政府代表全局利益承担一定的事权。当前我国中央地方关系主要问题是：地方政府承担支出比重高，但在每一事项上都受到中央政府的高度制约，财政自主权严重不足。《决定》提出财力分配格局维持不变、中央适度集中部分事权和支出责任，自然要求中央部门在其他领域放权、减少专项转移支付，也相应降低对地方政府的不当干预，因此是增强地方政府财政自主权，进而充分发挥其积极性的正确方向。

　　“限权”比“限钱”更重要

　　汪德华称，在《决定》所描绘的财税改革新蓝图中，如预算管理改革、完善转移支付制度、税制改革等都与此前舆论的建议基本一致，但还有问题值得深入讨论。例如，《决定》明确提出以“稳定税负”作为税制改革的一个总体要求，这与此前结构性减税甚至大规模减税的呼声不一致。

　　汪德华认为，当前我国正处于基础设施建设高峰期与社会福利体系建设双碰头的特殊时期。加上《决定》所描绘的整体改革蓝图，都需要较大力度的财力支持，因此稳定现有的财力规模是现实选择。当然，未来如国企利润上缴公共财政等要求能到位的话，依然可以在稳定财力规模的前提下实施减税改革，但减税的主要方向应是以政府性基金为主体的非税收入。

　　“需要指出的是，政府改革的‘限权’比‘限钱’更为重要。”汪德华说。此前舆论对于宏观税负的讨论，侧重的是要求限制政府财力，即“限钱”。但发达国家的经验表明，其宏观税负普遍超过40%，但因政府权力，尤其是公共资金的支配权力受到有效制约，因此并不成为问题。《决定》中关于深化行政审批制度改革、预算改革“全面规范、公开透明”、强化权力运行制约和监督体系的要求，都是进一步限制政府权力、提高公共资金使用效率和公平的有力措施。