央行叫停包商银行债券结算代理
编者按：债市整肃风暴仍在继续，地方债审查亦进入实地对账阶段。然而，政策口径和监管风暴下仍是尴尬的现实：“定向财政刺激”需要发债，地方官员态度的敷衍推诿。
央行叫停包商银行债券结算代理 或涉张锐案
8月13日，央行通知称，8月7日起，暂停包商银行的银行间债市债券结算代理业务资格2年。其间，该行不得发生新的债券结算代理业务，存量业务逐笔自然退出。
“以前并未听说暂停情况，一般这种公开发文叫停，很可能涉及比较大的违规甚至违法了。”一家大型城商行金融市场部总经理说。
记者致电中央国债登记结算公司(下称“中债登”)，相关负责人表示，公司承担国债和国内其他债券的统一登记、托管和结算职能，信息多是来源于银行，暂时并不了解包商银行的具体违规情况。
多方信息显示，业务暂停或因此前的张锐案。
2010年底，原财政部国库司国库支付中心副主任张锐被“双规”，按媒体当时的报道，起因是多次国债招标中，张锐给内蒙古的一家城商行提前泄露投标价格和相应数量。
案件并不限于国债招标舞弊，还包括利用丙类户倒卖债券，连同国债招标舞弊共计获得非法收入3000多万元。
2012年底，张锐因非法收入高达4000多万元被判决无期徒刑。
内蒙古参与国债招标的城商行只有一家，即包商银行，且2003年-2011年的国债承销团名单显示，只有包商银行为乙类国债承销团成员。
今年4月以来，从张锐案开始，银行间债市掀起了一场监管风暴，对丙类户、债券代持等进行了整顿。
记者了解到，包商银行去年就不再是记账式国债承销团成员了，或亦是受到张锐案的影响。
此次取消代理结算资格后，包商银行将不能为乙类户、丙类户做代理交易和代理结算。
记者就此事致电包商银行，相关人士表示，暂时不了解情况。
央行要求，包商银行要加强对相关业务人员及负责人的培训教育，健全内部控制与风险防范，保证债券交易结算等各项业务的规范开展。
“债券结算代理牌照目前还比较稀缺，只有规模稍大的城商行才有。”上述城商行金融市场部总经理说，但目前只是暂停了包商银行的代客业务，代客和自营结算是严格分离的，所以对自营结算没有影响。代客业务在整个业务中占比几乎可忽略不计，对银行财务报表几乎没有影响。
包商银行于2004年8月获批开办债券结算代理业务。央行的公开数据仅能查询到，2008年，该行全年代理结算量为1047.8亿元，结算1051笔，在公布的25家银行中排名11位，属于少有的几家排名靠前的城商行。同期，哈尔滨商业银行全年代理结算量仅387.44亿元。
根据包商银行官网信息，2012年，该行债券交割量为23242.25亿元，较上年增长63.38%，并获得中央国债登记结算公司2012年度“优秀结算成员奖项”。
两次发债，间隔仅为20天，这也许是中国铁路总公司(下称铁总)成立以来发债最频繁的时段了。
8月14日，铁总将发行总额为200亿的铁路建设债券，所筹资金将用于兰新第二双线、山西中南部铁路通道、杭长客专等在建线路的建设。
这是铁总成立以来发行的第二期铁路建设债券，第一期的发行日期是2013年7月24日，额度也为200亿。前此，铁总和其前身铁道部已在今年发行了额度各为200亿的一期中期票据和一期短期融资券。也就是说，截至目前，铁总今年已经发行了800亿元的铁路债。
然而，这距铁总今年要完成的发债任务还有相当距离。今年发改委批给铁总的铁路建设债券发行额度为1500亿元，铁总从交易商协会中又获得了600亿元的中期票据额度，也就是说，在今年剩余时期，铁总还能发行1100亿元的铁路建设债券和400亿元的中期票据。
不过根据发改委7月底与铁总协商制定的年度融资计划，铁总在借贷融资方面，只有向银行借款3170亿元和发行1500亿元铁路建设债券两项，并没有提到还将发行中期票据和短期融资券。不过仅银行借款和发行铁路建设债券两项相加，已经占到年度投资额的7成左右。
接近铁总的人士表示，下半年集中发行铁路债市是近两年铁路融资的一个常态，“铁路投资和建设的进度一般是上半年比较和缓，7、8月份一过就开始紧锣密鼓起来了。”
这从投资数据中也可见一斑，铁总官方统计结果显示，累计到7月份，全国铁路固定资产投资完成2617.45亿元，这一数值仅为全年计划投资额的40%左右。从单月来看，近几个月铁路投资量总体呈环比增长状态。
在宏观经济走势疲软、稳增长压力凸显的形势下，近期国务院强势推出了非典型刺激政策，其中包括加快铁路建设尤其是中西部地区铁路建设、加快城市基础设施建设等措施，这给铁总继续发力铁路投资吃上了一颗“大力丸”。
尽管在这次的铁路建设债券募集说明书中，全国铁路的固定资产投资额依然是年初计划的6500亿元，基建投资依然是5200亿元。但实际的投资数值早已调高了。
上述消息人士表示，铁总上月已经把年度固定资产投资计划从6500亿元追加到6600亿元，“如果神华集团等能源资源性企业能顺利完成300亿元左右的铁路投资的话，年度投资额将在6900亿元。”
由于近数年来，国家铁路的建设资金主要靠银行借款和发行债券来筹集，其每年的融资量几乎都占到年度总投资量的七成以上，而每年铁路的收入仅为数千万元，少数年份甚至亏损，这导致铁总身负的债务越来越大，截至目前，铁总负债已经接近3万亿，资产负债率已经超过60%。
消息人士称：“根据铁总内部测算，今年为这些债务所付的利息达1300亿元。铁总现在基本就是在给银行打工了。”
鉴于此，铁总屡次向国务院反映要求减免债务，同时改革融资结构，目前国务院层面已经适时启动了铁路投融资改革，其主要措施包括改革铁路客货运定价体制适当提高运价、建立铁路发展基金以进行社会化融资、对铁路的公益性运输和线路造成的损失进行财政补贴等。
不过，截至目前，这一改革尚未取得明显进展，按照铁总的年度融资计划，在修改后总量达6900亿元的年度投资总盘中，300亿是希望神华等企业筹集的，900亿是计划由地方政府和其他股东出资的。而地方政府和神华等央企的投资实际上也属于国有资产，而非严格意义上的社会资本。
近日，《瞭望》新闻周刊在东、中、西部部分省区调研采访时发现，地方税收结构单一、各类支出不断增加，地方对城镇化简单理解为“增大基础设施投入”，已经成为地方政府性债务逐年增加的主要原因。
“当前地方政府性债务基本可控”。采访中，财政部财科所副所长刘尚希认为，主要的问题不是债务增长，而是债务不透明，到底有多少说不清；债务使用绩效不高，甚至有地方债务资金闲置两年没用；债务管理缺少科学的债务确认标准，使政府性债务风险难以评估。
特别值得关注的是，市县乡基层领导没有良好的“债务意识”、“风险意识”，而且存在“债务递延”的“推诿心态”，这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少专家学者认为，对地方政府一把手的考核亟待制定相应的“债务指标”。
税源结构单一致债务放大
基层政府税收结构单一、薄弱，抗风险能力偏弱，是地方政府性债务逐年增大的主因。山西吕梁市方山县2012年财政总收入8.4亿元，其中6亿元收入来自一两家煤企，属于“一煤独大”式财政，当地2012年的取暖工程中还有2000多万元债务无法落实；2011年的三项整治工程债务还有数千万元。
山西省安泽县常年税收上缴压力大、可用财力少。近年来几乎每年上划财政都占当地财政收入65%以上，迄今为止还有历史欠账近2亿元未消化。到2017年之前，每年用于还本付息的支出高达2500万元左右，给县级预算安排带来了严重的压力。
山东省莱芜市钢城区辛庄镇自身的稳定税源只有3个小企业，财力很弱。镇长朱效波说：“即便是有高铁、高速路的前两年，每年镇上资金缺口都近2000万元，如今还拖欠了五六千万元历史债务。”
与此同时，对城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境”，也是造成地方债务“越滚越大”的根源。我国各省区对未来5年城镇化率指标都很高，安徽是达到55%，河南52%，西藏35%，广西53%，湖北58%，云南48%。但发展速度快的背后，仍然是简单的大规模投资。如陕西今年的固定资产投资是1.6万亿元，山西今年的固定资产投资是1.1万亿元，广西的目标则是2017年投资达到3万亿元。
海通证券的一项调研表明：2009---2011年是我国城镇基建的高峰期，在9个有据可查的样本中，7个样本近年累计基建总投资占地方一般财政预算年收入的8--10倍，或是一年基建投资占一般财政预算年收入的1---2倍。江苏海安财政局局长张忠宏说：“城镇化进程的加快，必然带来巨大的基础建设配套投入，对地方财政的压力越来越大，真正能用现有财力去进行城镇化建设的县乡很少。”
化债手段只有融资和土地
国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市……由于主要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政，只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次性给予地方大量财税收入。因此，地方市县政府化解地方债务的办法就离不开“融资”和“土地”，这就形成了盲目投资、脱离实际、过度举债的“逻辑根源”。
我国城市投融资平台主要集中在省级和市级。不少地方政府热衷于利用自身在地方银行中“一股独大”的优势，“借道”地方银行谋求“发债”。广西南宁、柳州、桂林等地在前几年通过地方投融资平台形成了大量地方债务，如今进入还款高峰期。仅柳州市全年要偿还的地方债务就超过100亿元，而当年财政收入不过200亿元。
今年以来，工商银行江苏分行与多个地方政府签订了金额超过200亿元的城镇化贷款意向协议，注入城镇化建设。新疆喀什、霍尔果斯经济开发区获多家银行总额达600亿元的意向授信，重点支持基础设施建设。
江苏梦兰集团有限公司董事长钱月宝说：“这些项目其实还是‘寅吃卯粮’，地方政府以规划手段，以可用财力的3---5倍安排工程项目，通过工程结算款延期支付，但只用2---3成的财政支付完成全部工程建设的目标，其他7---8成的工程款则由民营施工企业垫付，最终还是暗藏巨大危机。”
而县级政府主要“靠土地”。新疆轮台县财政局局长保剑强说，2010年成立地方融资平台，2000万元注册资金，每笔担保200万元。现在担保了7000多万元，其中很大一部分是靠土地进行质押。山东淄博市高青县财政局局长孟军告诉记者，近年来，高青县历史负债已经达到了10亿元左右，县里通过市级城市资产运营公司来拍卖土地，拍卖价格最高的达120万元/亩。为拿到土地指标，县里不遗余力地推行合村并居、旧村改造、集中社区，为土地指标开路。
缺少土地指标的地方财政危机日益暴露。江苏省海安县的土地利用规划到2020年可用土地指标为20000亩，但到2012年土地指标仅剩2000亩，土地指标的严重受制，必将成为东部沿海及发达地区财政收入持续增长的瓶颈。
乡镇政府只好“靠补贴”。莱芜市某镇累计负债超过8000万元，2013年的财税收入要完成4200万元基本上是“天方夜谭”。该镇政府负责人从上世纪90年代开始担任镇长，他总结化解乡镇财政困难方式为“一靠转移支付，二靠上级补贴，三才是靠当地企业”。
“债务指标”亟待建立
不少专家学者认为，地方领导只有近忧无远虑，只管眼前事、本届事。一些领导坦言：“上任借了钱搞工程、搞项目，有口碑也有政绩；本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋，两年有效是水平，三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日，收支平衡、地方发展风险等不进入考核视野，自然不会形成“长效机制”。
一些地方干部及专家认为，要化解地方债务问题，必须在现任领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核，形成地方政府可控的举债、还债机制。
首先，要使地方债务摆上台面，将县乡财政透明公开常态化。浙江大学区域经济发展博士杨天保认为，县乡财政收入支出要取信于民，就应该向老百姓公布一本看得懂的财政账目，使老百姓知道政府借债是否干了实事，逐步形成老百姓与地方官员对“是否借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。
其次，构建资本性预算体系，尽快出台针对县乡基层政府的债务考核制度。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，以中央财政的能力化解目前地方政府负债难题不大，但必须高度警惕债务增量的出现。这就需要尽快在省市县一级构建资本性预算体系，同时出台对基层政府的债务考核制度，从“制度建设”和“官员政绩”两个角度来形成地方债务问题的良好机制。
其三，在适当的时候，有选择性地为地方债“松绑”。一些学者认为，地方债的发行是解决地方经济长期发展的国际惯例，中央政府应尽快布局对收入稳定增长、还款来源可期的地方，给予发行地方债的鼓励性措施，将目前通过地方政府平台、地方国有企业发债等“遮遮掩掩”的地方债务“阳光透明”化，实现“开前门，堵后门”的目标。
其四，积极探索城镇化投入新来源，逐步化解系统性风险。专家认为，城镇化建设带来庞大资金需求，需不断引入和完善市场化的融资模式，综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题，土地的增值收益也可用于逐步偿还地方债务
